来源：东方法眼

原标题：关于员额制的六条建议及其总结

一、建议一：未入额也可办案，但不享受员额法官待遇。

　　原具有审判资格的未入额法官，经本人申请，可以同员额法官一样承办案件。所在法院应当在分案、考核、追究案件责任等方面，与员额法官同等对待。其审判业绩可以作为能否入额的重要根据。

　　这条建议针对“未入额不能办案”的生硬机械的政策性规定。未入额的原法官，本具备审判资格，可以承办案件。员额制以集体投票为主要方式机械的划出一条线，这边的可以办案，那边的不可以办案。从实际情况看，偏差很大，根本没有必要。保存员额内外工资待遇方面的差异，在工作事务上搭建起内外统一的平台利于更为客观的评价入额法官和未入额法官，为员额的进退两方面均提供正确根据；利于调动所有法官的工作积极性，稳定未入额法官的基本预期，挽留优秀的审判人才，推动审判事业的成长进步。

　　二、建议二：员额制前按法官程序招录的未入额法官直接确认入额。

　　原按照法官程序招录的未入额法官，经省法官遴选委员会确认后，直接计入法官员额。

　　这一条建议针对员额法官的遴选程序。按照法官程序招录的法官，自然而然应当入额，无需民主测评和业绩考核，也无需笔试。这是改革前最标准的法官。但是，我们的遴选却是以职务类分，为院长创造了入额便利，将法官中的标配扔在了相互角遂的入额竞争之中。现实情况是，这些法官中的一部份，因为所在法院的民主测评之类，在利益驱遂中被排挤在员额之外至今不得翻身。为了创造更公平公正的体制环境，调动法官的工作积极性，激发审判活力，促进审判事业进步，应当清理这种情形的“未入额法官”并直接确认入额。

　　如果直接确认后所在法院额数超过核定比例，建议：将符合这种情形的未入额法官确认入额的同时实行“地区统筹”，即在本地区法院均要超额的情况下，将这些额直接调整到本地区近三年来受案数最多的法院。

　　那么，受案数最多的法院能否容纳这些员额，怎么衡量？按该院最近三年的年均受理案件数量除以员额法官的总人数。如果人均不低于100件便可以接纳员额，允许超过核定比例。如果低于100则将剩余员额调整到本地区受案数第二的法院。如果仍然安排不了，全省统筹。简单的说一句话，绝不允许将按法官程序已经招录进来的未入额法官弃之不用，而且不必受所在法院额数的限制，也不能让他们等了一年又一年，应当一次性全部解决。

　　“地区统筹”有三个理由：一、所在法院既按法官招录，又不能安排入额，责任不在未入额法官本人。借助法院外部资源实现其招录承诺自然合理。二、受案数最多的法院员额法官办案压力已经较大。优先补充员额以减轻其办案压力，从而有助于实现地区内法官工作量的平衡和体制公平，较为合理。三、本地区受案数最多的法院一般集中在地级市，这种定向调整一般不会为被调整者所反对。这样既解决了未入额法官的个人问题，又缓解了本地区受案数不均的平衡问题。就是前者也不应该被我们忽视。想一想，比如某人正做律师，然后法院公开招录法官，经过笔试面试政审体检见习期满后任命为审判员。然后，法院在没有确切根据的情况下，仅仅依据所在法院所谓的“民主测评”和集体票之类就剥夺其法官岗位，或助理或司法行政事务安置，这是很明显的违背招录承诺，对个人产生重大不利影响的举措。然则所在法院以及我们的整个体制均没有人和政策为这种不公平不合理挺身担当。将这类人直接确认入额，并不受额数限制地区统筹，就是既对审判事业负责也对个人负责的理性担当之作为。

　　三、建议三：员额法官遴选应当取消考核。

　　员额法官遴选之考核，占总分值的70%，是能否入额的关键，实质却匪夷所思。听起来是“考核”，其实是“民主”。因为没有客观标准，任由全体在职人员划选票，这算什么考核？听起来是“民主”，其实是“集体”，因为全体在职人员相对于候选员额法官非“民”；决策性质并不是决策是否入额，而是对业绩或某些方面评价，因此也不是“主”，不过是所在法院的一次集体活动。此考核应当取消，理由如下：

　　（一）员额法官是办案岗位不是领导职位，入额后不需要对本院的其他人负责。在是否入额的问题上，征求本院其他人的意见没有道理。

　　（二）是否适合成为员额法官与他想不想让你成为员额法官是根本不同的两个问题。只要他想让你入额，客观上你不适合成为员额法官，或者相比较不是最适合的人选，也可以在选票上给你划优秀；反之，即使你非常适合成为员额法官，相比较也很优秀，只要他不想让你入额，也可以在选票上不给你划优秀。因为普遍存在这种“精神分裂症”，在入额利益和各种现实羁绊的驱动下，自然是想让谁入额就给谁划优秀，而不是谁更适合更应该入额就给谁划优秀。因此，这种面向全体正式干警的测评非但不能提高测评的客观公正性，反而使客观公正性更没有着落。甚至使最该入额最适合入额的人入不了额，发挥了阻碍正确人才走向审判岗位的现实作用。

　　（三）民主的形式意味大于实质。有观点认为，这种形式体现了候选人的民意基础，我们提干的时候也经常走这种形式，没什么不好。即使客观上非常适合成为员额法官，但是多数“民意”不支持，也是有问题的，“民意”即使不客观也是有价值的，因此这种考核很有必要。持这种见解不无问题。是否入额由一个单位的其他同志集体投票，这算“民意”吗？如果真要寻“民意”应当由法院辖区的人民或代表来投票。另外，在遴选过程中，所谓考核和民主测评并不是问其他同志是不是同意这个同志入额，不是征求他这种意见，因为其他同志也本没有这种权力，而是就该同志是否适合成为员额法官作出客观评价。显然集体投票多数情况下都不是“客观评价”，制度设计之目的极难达成。这与“提干”旨趣迥然不同。

　　综上，员额法官非领导职务，哪里用得着民主测评？员额法官不需要对全体干警负责，采全体干警“民主”的形式是对民主的误用。客观上是否适合成为员额法官与他想不想让你成为员额法官是根本不同的两个问题，这种测评没有让决策更为客观公正的现实价值。从一些个例考察，反而让本该入额的入不了额，或者不该入额的入了额。因此，员额法官遴选之考核从今而后消停了吧！退一万步讲，非要搞，也一定要引入磋商机制。三类选票之院党组（A票）、中层正职和科级干部（B票）、其他正式干警（C票），在投票前应分组审议，以尽可能统一认识，形成客观公正划票的基础。如果做不到这些，乱哄哄的集体表决，我看还是不要瞎胡闹了吧！

　　四、建议四：员额法官遴选应当免笔试。

　　员额法官遴选笔试占30%的分值。但是笔试考什么，能考什么呢？一般是给定材料写裁判文书，比如2019年某地员额法官遴选给定了起诉状、答辩状、庭审笔录、相关法条等材料，要求制作一份裁判文书。这种考试基本两个问题：一是裁判文书的格式；二是案件实体问题。从理论上分析，重点应是实体问题。因为，如果实体问题能搞清楚，却不会用规范的格式制作一份裁判文书那是很滑稽的一件事情。如果实体是重点，员额遴选的案例却并不复杂。而且，只考一个案例，作为实体法去考察未免非常不全面。当然，有的地方可能将案例搞得异常复杂，让人一看出题人就很有水平。但是，我认为考得没水平。为什么呢？试问在实务过程中，这么复杂的案例哪个法官或检察官三两个小时就将案件定性了？不现实。在考试这么三两个小时的时间里，给出复杂的材料，复杂的案情去考，并不符合工作实际。所以，单纯文书格式没什么考察的难度，实体问题过于复杂不合适，过于简单考不出内涵。这个考试放在员额法官遴选过程中，根本就是不就事理。那怎么办呢？

　　笔者建议：有司法资格证书的一律免笔试。因为能过司法资格证书的前提下，这些考试都是画蛇添足，完全可以被司法考试取代。如果同一次入额既有过司法资格证书者，又有未过者，过的免考，成绩以未过的最高分记。比如某院六个人申请入额，其中四个有司法资格，两个没有。那么，只有两个人需要参加笔试。假设一个考了82分，一个考了90分，那么四个未考的笔试成绩全按90分计算。最后，算总分排名。你问公平吗？我说你考个司考不就知道了。

　　这样以来，既优化了入额程序和内涵，又突出了司法资格证书的价值和作用，突出入额的业务要求，促进法官的正规化专业化职业化建设。

　　五、建议五：员额比例应当如何确定。

　　员额制能搞一个基本问题是员额比例。不管39%还是百分之三十几，反正有个比例才算员额制。它是按照全体在编人员的一定比例确定的。换言之，一个法院员额法官数量是由法院的总人数决定的，法官的数量不能超过总编制数的一定比例。

　　那么，员额制这个比例为什么不像个比例呢？法官数量为什么用全体在编人员的一定比例去限定？这个全体在编人员数量与法官数量为什么会有必然联系？

　　我们知道，比如领导职务，可以按照总人数的一定比例去范畴。因为，人员数量的增多，意味着管理工作或责任的加大。所以，有多少总人数可以决定设多少领导职务。那么，这个人事管理思路用在员额法官这里对不对，基本问题是员额法官是不是领导职务，领导谁？

　　员额法官显然是办案岗位。在员额法官范畴，法院的任何人都不能说归员额法官领导。可以认为，员额法官如果没有其他行政职务，本身断然不属于领导职务，不需要领导其他法官，除了团队内有点行政管理权，不需要领导法院内的任何其他在编在职人员。那么，按照全体在编人员的数量确定员额比例不是瞎胡闹还能是什么？

　　员额法官本身并不以入额利益为重心。不能认为入额与否的重要标志是待遇上的差异。所以，员额制之比例也不能理解为重点限制一定待遇人员的数量。员额比例何以根据全体在编人员数量确定，真是正儿八经的胡扯！扯的有水平，很像个改革。

　　那么，员额比例怎么确定？笔者认为，应当这么扯：

　　根据所在法院近三年年均受理案件总数量确定。具体说：用法院年均受理案件数量总数除以法官的年均办案数量（100-150件）得出员额法官数量。除以100件为员额法官的最大数量；除以150件为员额法官最低数量。比如某院年均受理案件数量5000件。5000除以100等50是员额法官最高数量；5000除以150约等于33是员额法官的最低数量。该院当前员额法官数量如果高于50，无论其在编人员总数量是多少，应当暂缓入额直到员额法官数量低于50或者年均受案数量发生明显变化可容纳的员额超过50时，方可增加员额。如果该院员额法官总数量低于33人，无论在编人员总数是多少，应尽快补充员额至33人以上。如果员额法官数量在33至50之间，那么，随着自然退休等情形退出员额法官的数量可以即时递补。

　　我为什么这么扯员额比例？有五大理由：

　　第一、员额法官的数量实质是办案法官数量，由案件数量决定较为合理；

　　第二、年均150件意味着约2天结一件案件，基本上是法官办案的饱和状态。因此，超过此数即为“不正常值”，应当避免。这些“不正常”可能体现为掏空法官的身心健康、审判辅助成份过多驾空法官的“亲为”（相当于实质上助理办案）等等，皆有极大危害。网上盛传某法官或者一个团队年结案上千件甚至几千件，我只能说你太不像话了。给我三十个助理，我年结上万件都是可以的，问题是这是我在办案吗？

　　第三、年均结案100件，意味着相对轻松一些的工作饱和状态，再轻松可能就有点儿松了。所以，将按100件计算的员额数规定为最高员额数。当然，无论100还是150都是全院平均数，在具体法院内部还需要科学的分案机制进一步确保法官受案的公平性。比如，全院30个员额，年3000件案件，本来法官不会很累。但是，你让5个员额去办2500件，让剩下的25个员额办500件。你看那5个员额累不累？在具体法院内部怎么调适这一问题，显然有很多章法，很多法院也有很多成熟宝贵的经验。但不在本文探讨的范畴，故暂忽略此问题不再深入。

　　第四、将法官的人均结案数量降下来，可以容纳更多的员额，意味着更多的法官助理可以名正言顺的成为法官。并非更多的人成为员额法官，享受员额法官待遇就是好事儿，而是扭曲的机制让很多人入不了额，将业绩人为的累加到一个人身上，看上去一人一年结案好几千件，不是好事儿。

　　第五、法官是一个需要实践和自我充电的职业。因此，将年均结案数量控制在一定范围内，让法官既能充分实践，又能有一定的时间调适和充实自己才真正有利于法官职业的发展成长。

　　综上，员额比例按在编人员数量确定，像个什么？理性何在？真理何存？建议按年均结案数量100-150件确定可以保有的员额法官数量区间。低于最低必须补；高于最高必须降；高于最低，低于最高可以随时递补。以此，让员额比例更像个员额比例。

　　六、建议六：院领导入额不无问题。

　　员额制关于院领导应否入额的问题仿佛犹豫了一小会儿，然后就放心了。总得来讲，院领导当然可以入额成为员额法官。而且，所谓院领导皆是精英云云理由不可谓不充分。问题是院领导入额后能办几个案子，办了些什么案子？

　　随着员额制的推进，院领导办复杂疑难成为既定方向，落实的怎么样当然是另当别论。办了几个案子，问题其实更为明显。《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见》（法发【2017】10号）规定基层法院院长办案量应达到本院法官平均办案量的5%-10%，其他入额院领导应达到30%-40%。换言之，法官人均办100件案件，院长不能低于5-10件，其他院领导不能低于30-40件。

　　问题来了，院领导入额是为了办案，还是为了示范办案？如果说院领导入额是为了办案，那么，办这么点案子叫办案吗？连全院平均数都办不上，连平均数的一半都办不上。所以，院领导入额不是为了办案。那么，就只能是为了示范办案，起示范和带头作用了。如果院领导入额是为了对办案起带头和示范作用，那么，其实更优的方案设计完全可以取代当下的员额制。

　　只要废除未入额不能办案的规定即可。院领导作为非入额“法官”，基于原审判员和院领导的身份，办案这点事儿还叫事儿？所以，未入额的院领导，只要已经是审判员，完全可以办案。办多少都行，完全可以发挥出带头和示范的效果。鉴于以上分析，我认为员额制需要再完善一个方面：

　　所有院领导，只要是院领导，已入额的，应当限期退出员额；未入额的，不得申请入额。不退出员额或者一定要申请入额的，应当限期辞去院领导职务。

　　院领导无论是否入额，均可承办一定数量的案件。

　　这实质上是既允许院领导办案，又禁止院领导入额。允许其办案的根据与搞员额制时允许其入额的理由基本一致。禁止其入额的理由是因为这样的额“浪费严重”，办案比例低到这种程度还叫个员额？所谓有其它行政类的事务不能像员额法官一样办案，完全可以用退出员额继续办案的制度设计来解决。如此以来，有两大好处：

　　（一）院领导有的入额了，有的未入额，这是一种“不公平”。未入额的一直耿耿于怀，入额的又不能全身心办案。所以，入额的退出来，未入的也不能入，这一规定恰恰实现了院领导的现实“公平”。你不用攀我，我也不用攀你，一视同仁。

　　（二）很多法院“员额”仍然是一个稀缺物。这种情况下，院领导这些额如果能“倒出来”，并且退额后还能继续办案。将既不影响院领导这些司法资源，又能调动之外的更多的司法资源，根本利好审判工作的开展。

　　所以，院领导算个什么额？就不该是个额，因为根本不能像员额一样去办案。只要突破未入额不能办案的规定，一个更优化更理想的方案马上就能诞生。